Pomoc wywozowa jako bariera w realizacji projektów rozwoju eksportu
Niniejszy artykuł dotyczy interpretacji pojęcia „pomoc wywozowa”. W niniejszym artykule zostanie dokonana próba analizy sposobu rozumienia, a tym samym definiowania pojęcia pomocy wywozowej na poziomie ogólnym i w poszczególnych konkursach, konsekwencje wynikające ze stosowania zastrzeżenia pomocy wywozowej, a także praktyka pisania wniosków w konkursach zawierających wspomniane ograniczenia.
Podstawa prawna pomocy wywozowej w konkursach unijnych
Pomoc wywozowa jest terminem, który pojawia się w dokumentacji większości konkursów przeznaczonych dla przedsiębiorców ubiegających się o dofinansowanie działalności eksportowej. Działalność związana z pomocą wywozową została uregulowana w dwóch rozporządzeniach Komisji Europejskiej:
- rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis oraz
- rozporządzeniu Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.
W rozpatrywanym przypadku słowo „uregulowana” jest sporym nadużyciem, ponieważ zakres działalności związanej z pomocą wywozową jest opisany nieprecyzyjnie, a treść obu rozporządzeń pozostawia szerokie pole do interpretacji, a nawet częściowo się różni. Niejasna, mało precyzyjna i niejednoznaczna definicja pomocy wywozowej powoduje niezrozumienie u twórców dokumentacji poszczególnych konkursów unijnych, a później w interpretacji dokonywanej przez instytucje pośredniczące. Autorzy konkursów, ograniczając własne ryzyko pomyłki, nadinterpretowują ograniczenia związane z pomocą wywozową i tworzą ograniczony katalog kosztów kwalifikowalnych, zawierający wiele restrykcji i zastrzeżeń. Warunki konkursów zniechęcają część firm nawet do próby udziału w konkursach i do pozyskania dofinansowania na rozwój działalności eksportowej. Co więcej, na etapie realizacji projektu lub nawet po jego zakończeniu kontrolujący może stwierdzić wystąpienie niewłaściwe przyznanej pomocy na działalność wywozową. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że beneficjent będzie musiał zwrócić część lub całość dofinansowania razem z odsetkami.
Wątpliwości ustawodawcy do dokumentacji unijnej
Na etapie przedstawiania przez KE projektu rozporządzeń, w środowisku przedsiębiorców, prawniczym i przedstawicieli władz pojawiły się wątpliwości związane z pojęciem pomocy wywozowej. W 2013 r. w imieniu władz polskich Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów przedstawił stanowisko, które zawierało uwagi dotyczące m.in. nieuwzględnienia kosztów misji gospodarczych obok kosztów uczestnictwa w targach handlowych, jako kosztów niestanowiących „zwykle/zazwyczaj” pomocy wywozowej, co wzbudziło wątpliwości dotyczące możliwości sfinansowania udziału w misjach. Zwrócono uwagę na określenie „wydatki bieżące związane z prowadzeniem działalności wywozowej”, którego brzmienie jest bardzo ogólne i daje możliwość szerokiej interpretacji, a przez to może wykluczać wydatki niezwiązane bezpośrednio z działalnością wywozową.
UOKiK stwierdził, że treść wymienionych regulacji „stwarza problemy interpretacyjne”. Niestety, treść rozporządzeń pozostaje w niezmienionej formie i nie tylko przedsiębiorcy, ale też instytucje pośredniczące nie są w stanie interpretować i stosować wymaganych regulacji na tyle precyzyjnie, aby uniknąć wystąpienia niedozwolonej pomocy wywozowej.
Pomoc wywozowa i trudności w tłumaczeniu unijnych przepisów prawnych na język polski
Obok określeń „pomoc wywozowa” i „działalność związana z wywozem” używane jest także określenie „pomoc eksportowa”, choć z kontekstu wynika, że oznaczają one to samo. Różnica wynika prawdopodobnie z faktu, że w języku angielskim niedozwolona pomoc związana ze wsparciem działalności eksportowej określana jest jako „export aid” lub „export-related activities”, dla których ustawodawca przyjął wymienione określenia, ale w innych przypadkach tłumaczy się je bezpośrednio z języka obcego na „pomoc eksportową”, między innymi w dokumentacji niektórych konkursów.
Kolejnym przykładem przedstawiającym brak spójności w tłumaczeniu dokumentów stanowiących podstawę prawną do interpretacji pomocy wywozowej są różnice w treści rozporządzeń. W art. 1 ust. 1. lit. d) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 oraz art. 1 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 wskazane jest, że zakres stosowania ww. rozporządzeń nie obejmuje „pomocy przyznawanej na działalność związaną z wywozem do państw trzecich lub państw członkowskich, [tzn./a mianowicie] pomocy bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów, tworzeniem i prowadzeniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności wywozowej”.
Jednocześnie, rozporządzenia wskazują, że „pomoc na pokrycie kosztów uczestnictwa w targach handlowych bądź kosztów badań lub usług doradczych potrzebnych do wprowadzenia nowego lub już istniejącego produktu na nowy rynek w innym państwie członkowskim lub w [państwie/kraju] trzecim” – w tym miejscu pojawiają się niewielkie różnice – „zwykle nie stanowi pomocy wywozowej” (Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013) i „nie stanowi zazwyczaj pomocy na działalność związaną z wywozem” (Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014).
Dokumenty nie zawierają wyjaśnienia, jak należy rozumieć określenia „zwykle” i „zazwyczaj”, ani z czego wynikają różnice w powyższym zdaniu. W wersjach obu rozporządzeń w języku angielskim w analogicznym zdaniu znajduje się słowo „normally”, które ma podobne znaczenie. Internetowa wersja Słownika języka polskiego PWN interpretuje określenie „zwykle” jako „najczęściej, przeważnie”, a określenie „zazwyczaj” jako „w większości przypadków”. Zgodnie z powyższą interpretacją, należy rozumieć, że koszty uczestnictwa w targach oraz koszty badań i usług doradczych stanowią pomoc wywozową jedynie w określonych, wyjątkowych przypadkach, ale nigdzie nie ma zdefiniowanego katalogu tych przypadków. Rozbieżność w zapisach dodatkowo utrudnia jednoznaczną interpretację, czy zakładane koszty mogą podlegać dofinansowaniu. W dokumentacji różnych konkursów wymienione określenia używane są naprzemiennie, w zależności od tego, z którego rozporządzenia korzystały osoby opracowujące dokumentację.
Konsekwencje przyznania środków na pomoc wywozową
Instytucje organizujące konkursy mają trudności z implementacją zapisów unijnych aktów prawnych w opracowaniu regulaminów konkursów i pozostałej dokumentacji. Jednocześnie, w przypadku przyznania niedozwolonej pomocy wywozowej beneficjentom, mogą zostać skierowane skargi do Komisji Europejskiej. W takiej sytuacji podmiotem odpowiadającym przed KE za niewłaściwe przyznanie pomocy jest państwo, które dysponuje funduszami europejskimi za pośrednictwem instytucji. W następstwie decyzji o niewłaściwym przyznaniu pomocy, państwo jest zobowiązane do podjęcia działań w celu odzyskania pomocy od beneficjenta.
Obowiązek odzyskania niewłaściwie przyznanego dofinansowania na pomoc wywozową wynika wprost z decyzji Komisji Europejskiej, na które powołuje się ustawodawca i instytucje pośredniczące:
- decyzja KE z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 4/2003 (ex NN 102/2002) przyznanej przez Włochy firmie WAM S.p.A.,
- decyzja KE z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie programu pomocowego dotyczącego wsparcia sprzedaży i eksportu produktów z rejonu Meklemburgii-Pomorza Przedniego oraz
- decyzja KE z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie programu pomocowego jaki Włochy (Region Sycylia) zamierzały wdrożyć na rzecz internacjonalizacji przedsiębiorstw.
W przypadku decyzji w sprawie pomocy przyznanej przez Włochy firmie WAM S.p.A. stwierdzono, że część środków stanowi pomoc wywozową. Za niewłaściwie wydatkowane uznano następujące koszty:
- koszty czynszu, ubezpieczenia i mediów oraz koszty eksploatacji dotyczące stałych siedzib zagranicznych, ponieważ zakwalifikowano je do pomocy na ustanowienie i obsługę sieci dystrybucji;
- koszty usług doradczych związanych ze stałymi przedstawicielstwami zagranicznymi, reklamą oraz podróżami personelu i przedsiębiorcy, ponieważ przyjęto je za bieżące wydatki związane z działalnością wywozową; oraz
- koszty składowania towarów i koszty podróży klientów zagranicznych do siedziby beneficjenta, ponieważ stanowią one wydatki związane z wdrożeniem i działaniem sieci dystrybucji lub bieżącymi wydatkami związanymi z działalnością wywozową.
W decyzji w sprawie programu pomocowego dla rejonu Meklemburgii-Pomorza Przedniego za pomoc wywozową uznano:
- koszty tworzenia biur reprezentujących firmy w kraju i zagranicą, ponieważ mogą być wykorzystywane jako przedstawicielstwa handlowe, czyli tworzenie sieci dystrybucji;
- koszty wynagrodzenia dla zagranicznych doradców handlowych, ponieważ ustalono, że stanowią bieżące wydatki dotyczące działalności wywozowej.
Z kolei w decyzji w sprawie programu pomocowego dla Sycylii za niewłaściwą pomoc wywozową KE uznała część planowanych środków związanych z zakupem lub wynajęciem pomieszczeń, sprzętu lub wartości niematerialnych i prawnych mających na celu zapewnienie stałej obecności na rynkach zagranicznych, co zostało zakwalifikowane do wdrożenia i działania sieci dystrybucji.
W dwóch pierwszych przedstawionych decyzjach, Komisja Europejska zobowiązała państwa udzielające pomocy do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu odzyskania od beneficjentów środków przeznaczonych na wsparcie uznane za pomoc wywozową. W trzecim przypadku wsparcie nie zostało jeszcze przyznane, a za pomoc wywozową przyporządkowano je jeszcze na etapie planowania programu pomocy, który w związku z tym nie został wdrożony.
W konsekwencji bezwzględnych decyzji KE, krajowe instytucje przenoszą odpowiedzialność za interpretację aktów prawnych związanych z pomocą wywozową na wnioskodawcę, w szczególności analizę możliwości poniesienia wydatków, aby nie stanowiły pomocy wywozowej. Jednym z konkursów, w ramach którego wprost zapisano przeniesienie tej odpowiedzialności na wnioskodawcę jest działanie 1.2 Internacjonalizacja MŚP w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia, organizowane przez Państwową Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. W dokumentacji konkursowej zaznaczone jest, że „istotne jest, aby wnioskodawcy działania 1.2 POPW, już na etapie przygotowywania wniosków o dofinansowanie, przeprowadzali bardzo szczegółową ocenę planowanych do poniesienia wydatków pod kątem możliwości lub ryzyka wystąpienia niedozwolonej pomocy eksportowej”.
W naszym przekonaniu podobne zapisy naruszają zasady równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności zapisanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wywodzącej się z traktatowych zapisów (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Niestety udowodnienie, że regulamin konkursu nie spełnia wymaganych standardów jakości może nastąpić tylko na etapie rozprawy sądowej.
Dodatkowo należy pamiętać, że zgodnie z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020: „na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa”. Z przywołanego zapisu wynika, że pewność co do niewystąpienia pomocy wywozowej można mieć dopiero po zrealizowaniu projektu, rozliczeniu wszystkich planowanych wydatków i przeprowadzeniu kontroli, nawet jeśli na etapie złożenia aplikacji instytucja oceniająca nie zakwestionowała żadnych wydatków.
Rozwiązania i sposoby (nie)radzenia sobie z pomocą wywozową w istniejących konkursach
W tak nieprecyzyjnym, ale bardzo restrykcyjnym polu prawnym, instytucje organizują konkursy skierowane do przedsiębiorców planujących internacjonalizację na nowych rynkach, na których do tej pory nie prowadzili żadnej działalności. W pewien sposób ułatwia to przestrzeganie regulacji związanych z pomocą wywozową, ponieważ firmy realizują wówczas projekty wyłącznie przygotowujące do wejścia na nowe rynki, a nie wspierające już rozpoczętą działalność.
Konkursami przeznaczonymi dla projektów internacjonalizacji na nowych rynkach zagranicznych są m.in.:
- Działanie 1.2 Internacjonalizacja MŚP w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia,
- Poddziałanie 2.2.1 Modele biznesowe MŚP w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego,
- Działanie 2.4 Współpraca gospodarcza i promocja w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego,
- Działanie 3.9 Udział w targach i misjach w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego (fakultatywnie, dodatkowo punktowane),
- Poddziałanie 3.3.2. Aktywność międzynarodowa małopolskich MSP w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego (fakultatywnie, dodatkowo punktowane).
W przypadku konkursów przeznaczonych dla internacjonalizacji na nowych rynkach zagranicznych, na których wnioskodawcy nie prowadzili jeszcze żadnej działalności eksportowej, trudności sprawia ustalenie, które z rynków można uznać za tzw. „nowe”. Definicja nowego rynku jest uwarunkowana brakiem sprzedaży na terytorium wybranego państwa, czyli należy mieć pewność, że firma nie przeprowadziła żadnej transakcji sprzedażowej z podmiotem zarejestrowanym na terytorium rynku docelowego. Należy pamiętać, że nawet przez pojedynczą sprzedaż na wybranym w projekcie rynku docelowym instytucja pośrednicząca może zaklasyfikować go jako rynek, na którym wnioskodawca już prowadzi działalność, a zatem nie jest nowy.
Ewentualnym rozwiązaniem jest, aby w ramach swojego podmiotu prawno-organizacyjnego zacząć eksportować nowe produkty. Nowość produktów definiowana jest jednak w taki sposób, że nie mogą to być wyroby ani substytucyjne, ani komplementarne do tych produktów, które już są sprzedawane na wybranych rynkach docelowym. Natomiast nie ma definicji substytucyjności lub komplementarności produktów pozwalającej na pewne i nie budzące wątpliwości uzasadnienie, więc trzeba polegać na umiejętności udowodnienia oceniającym, że produkty spełniają taki warunek. Sprzedaż produktów przeznaczonych dla zupełnie różnych grup docelowych przez jedną i tą samą firmę jest jednak rzadko stosowaną praktyką, ponieważ MŚP w większości specjalizują się w wąskim profilu branżowym.
Pomoc wywozowa i sprzedaż incydentalna – wyjątek od wyjątku
Istnieje pojęcie sprzedaży incydentalnej, ale ma swoje ograniczenia w stosowaniu. Za pomocą sprzedaży incydentalnej można wyjaśnić określone przypadki przeprowadzenia jednorazowych transakcji konkretnego produktu na wybranym rynku, jednak wnioskodawca nie może prowadzić na tym rynku żadnej działalności i posiadać aktywnych kanałów dystrybucji, ponieważ wsparcie na rozwój działalności na tym rynku zostałoby uznane jako pomoc wywozowa. Oczywiście każda sytuacja jest rozpatrywana indywidualnie, dlatego nie można być pewnym słuszności i uznania przez instytucję tego rodzaju oświadczenia ze strony wnioskodawcy.
Posiadanie przez wnioskodawcę sklepu internetowego lub korzystanie z popularnych serwisów aukcji internetowych o globalnym zasięgu (np. eBay, Amazon) powodują, że nawet pojedyncza transakcja o nieznacznej wartości dokonana za ich pomocą może oznaczać, że rynek nie jest nowy i nie ma znaczenia, że przedsiębiorstwo nie prowadzi aktywnej sprzedaży na danym rynku innymi kanałami.
Powiązanym zagadnieniem jest zależność uznania kosztów za kwalifikowalne od momentu pierwszej sprzedaży. Przykładem pokazującym zderzenie absurdalnych przepisów prawnych z rzeczywistością gospodarczą jest zapis znajdujący się w dokumentacji konkursowej w ramach konkursu Polskie Mosty Technologiczne. Organizator konkursu, Polska Agencja Inwestycji i Handlu, wskazuje, że „sama prezentacja produktu np. na targach lub konferencjach na danym rynku, bez oferowania jego sprzedaży nie wyłącza możliwości ubiegania się o dotację, jednak już prezentacja wraz z ofertą sprzedaży takiego produktu (niezależnie od zawartych lub nie umów sprzedaży) uniemożliwia Państwu złożenie wniosku o dotację w odniesieniu do tego samego rynku produktowego”.
Reasumując, problemy interpretacyjne dotyczące pomocy wywozowej utrudniają nie tylko planowanie wydatków, ale nawet wybór rynków docelowych w projektach internacjonalizacji.
Pomoc wywozowa i praktyka pisania wniosku o dofinansowanie
W ramach opracowywania projektów dla klientów firmy Paszport do Eksportu Sp. z o.o., nasi pracownicy wielokrotnie kontaktowali się w imieniu klientów z pracownikami instytucji pośredniczących, w celu uzyskania informacji, jak właściwie interpretować zapisy dokumentacji konkursowej dotyczące pomocy wywozowej. Odpowiedzi pracowników powołujących się na oficjalne stanowisko instytucji zazwyczaj są niejasne i pozostawiają wrażenie, że nie ma właściwej interpretacji działalności związanej z pomocą wywozową, a końcowa ocena tego, czy planowane wydatki to nie pomoc wywozowa leży po stronie wnioskodawców.
W kontekście wyżej opisanych przypadków, można zrozumieć dość rygorystyczne podejście do wdrażania wymienionych regulacji i ostrożność w udzielaniu odpowiedzi na temat pomocy wywozowej. W przypadku przyznania niedozwolonego wsparcia konsekwencje są istotne, a jednocześnie zapisy na tyle nieprecyzyjne, że stosowana jest praktyka maksymalnego ograniczania ryzyka i kwestionowanie wydatków, które nawet w najmniejszym stopniu mogą wskazywać na pomoc wywozową. Na etapie pisania wniosku trudno jest dowiedzieć się, czy w kontekście pomocy wywozowej dany wydatek zostanie uznany za kwalifikowany, czy też nie, ponieważ odpowiedzi udzielane przez instytucje pośredniczące są zupełnie niepomocne, o czym można przekonać się czytając schematyczne, bo powielające treść rozporządzeń, zagmatwane i nie precyzujące niczego odpowiedzi zawarte w FAQ na stronach poszczególnych konkursów, np. 1.2 Internacjonalizacja MŚP. Jednocześnie, zapobiegliwość oceniających wnioski o dofinansowanie szczególnie widać w trakcie oceny merytorycznej projektów, kiedy wysyłają wezwania do wyjaśnień dotyczące poszczególnych wydatków, które z perspektywy wnioskodawcy nie budzą żadnych zastrzeżeń.
Jako firma doradcza staramy się wyjaśniać wszelkie wątpliwości wnioskodawcom, którym pomagamy w opracowywaniu dokumentacji aplikacyjnej. Pomoc wywozowa jest jednym z terminów, na który zwracamy szczególną uwagę, wiedząc jak rygorystycznie podchodzą do niego instytucje organizujące konkursy. Na podstawie odpowiedzi udzielanych przez pracowników instytucji przedstawiamy naszą interpretację dotyczącą tego, co – mówiąc wprost – można, a czego nie można sfinansować. Jednak zgodnie z treścią przedstawioną we wcześniejszych akapitach, nie jest możliwa jednoznaczna odpowiedź na powstałe wątpliwości dotyczące pomocy wywozowej, dlatego każdorazowo staramy się wnikliwie analizować i niwelować jakiekolwiek ryzyka zakwestionowania działań i wydatków zaplanowanych w projektach.
Identyfikując ryzyko wystąpienia pomocy wywozowej, przestrzegamy naszych klientów przed podejmowaniem się realizacji działań bezpośrednio związanych z kanałami dystrybucji na rynkach zagranicznych, z dostarczaniem i sprzedażą produktów oraz ze zlecaniem usług doradczych o charakterze stałej współpracy. Do wykluczonych kosztów należą m.in. koszty uczestnictwa firmy doradczej w prowadzeniu negocjacji z klientem, koszty stworzenia strony internetowej z platformą e‑commerce, koszty oprogramowania CRM, koszty opłat urzędowych za uzyskanie ochrony własności przemysłowej oraz koszty uzyskania gotowych dokumentów potrzebnych do wprowadzenia produktów na rynek zagraniczny.
Podsumowując, pomoc wywozowa jest „pułapką”, która grozi odrzuceniem projektów wnioskodawcom i beneficjentom, którzy nie zidentyfikowali właściwie ryzyka wystąpienia niedozwolonej pomocy. Jako firma doradcza dokładamy wszelkich starań, żeby żaden z wydatków planowanych w projektach naszych klientów nie był uznany za wsparcie działalności wywozowej, jednak bierzemy pod uwagę, że oceniający mają do dyspozycji bardzo elastyczną interpretację regulacji unijnych i są w stanie zgłaszać uwagi do wielu kategorii kosztów. Należy pamiętać, że pracownicy instytucji też są świadomi zawiłości zapisów o pomocy wywozowej, dlatego, zamiast nadmiernego formalizmu, w określonych przypadkach wnioskodawcy mogą liczyć na pewną wyrozumiałość. Podkreślamy, że każdy koszt należy rozpatrywać indywidualnie, a projekty powinny być planowane wnikliwie i rzeczowo, aby otrzymać unijne wsparcie na rozwój działalności eksportowej.
